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本文作者：劉志芹 單位：江蘇省睢寧縣委黨校

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是連接城市和農(nóng)村的橋梁與紐帶,它既有城市經(jīng)濟的特點,又有農(nóng)村經(jīng)濟的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村這一特定區(qū)域內(nèi)社會、政治、經(jīng)濟和文化的中心,是基層的一級政權(quán)機構(gòu),也是政府實施宏觀調(diào)控的最基層部門。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況的好壞,直接關(guān)系到基層政權(quán)的鞏固。在市場經(jīng)濟條件下,縣鄉(xiāng)政府職能大體分為三類:一是從事社會管理和公共服務(wù),包括維護社會治安、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)、普及教育、提供醫(yī)療保健等;二是進行收入的再分配,包括實施社會保障、平衡公民個人及地區(qū)間收入差距等;三是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行,促進經(jīng)濟健康發(fā)展。這些職能的實現(xiàn)只有靠財政來保證。

(一)1994年以來,分稅制改革的實質(zhì)是要通過稅種的劃分來處理各級政府間的財政分配關(guān)系。因此合理地劃分縣鄉(xiāng)政府間稅種,能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著穩(wěn)定的收入來源。具體應(yīng)把與城市建設(shè)密切的企業(yè)所得稅、城建稅等確定為縣級主體稅種,將與農(nóng)村經(jīng)濟密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、個人所得稅等劃分為鄉(xiāng)級的主體稅種。按照人權(quán)、事權(quán)劃分支出范圍。一是縣級財政主要承擔(dān)本級政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需的各項支出、企業(yè)改造資金、科技三項費用、城市維護建設(shè)支出等;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府范圍內(nèi)行政事業(yè)單位的公用支出及農(nóng)村小型農(nóng)田的基本建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔(dān),如今后增人增支及政策支出,一律由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。這樣可以統(tǒng)籌安排,使其財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)得到進一步的統(tǒng)一。大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展個體私營經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè),建立起多元化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生財之道。要以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),堅持強農(nóng)、活農(nóng)、興工、活商的指導(dǎo)思想,科學(xué)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),長抓不懈。立足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,培育農(nóng)村基礎(chǔ)財源。要以市場要求和資源配置為出發(fā)點,以農(nóng)民增收為載體,建立有特色的農(nóng)產(chǎn)品基地,這樣才能增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實力。強化基礎(chǔ)設(shè)施,加快小城鎮(zhèn)建設(shè),培植新的財源。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在搞好大農(nóng)業(yè)的同時搞好市場大流通,即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、流通業(yè)三產(chǎn)的有機結(jié)合,利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)本地條件,興辦三、四產(chǎn)業(yè)。同時加強與科研機構(gòu)院所的協(xié)作,開發(fā)潛在財源。走“公司+科研機構(gòu)+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化道路,利用企業(yè)資金、銷售的優(yōu)勢,科研院所的技術(shù)優(yōu)勢,實行生產(chǎn)、加工、銷售一條龍服務(wù),為農(nóng)民、為地方財政增加收入。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的薄弱,在一定程度上是財政監(jiān)督不力所造成的,即財政的“缺位”現(xiàn)象。盡管在改革開放以來,我國逐步建立了以財政部門為主體的財政監(jiān)督體系,但在實際執(zhí)行中得不到足夠的重視。當(dāng)前財政監(jiān)督所依據(jù)的法規(guī)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要,沒有建立起一套以事前、事中監(jiān)督為主要內(nèi)容的日常監(jiān)督機制;處罰僅依1987年頒布的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》及其實施細則,還未真正上升到法律的角度。財政監(jiān)督機構(gòu)不健全,人員不到位;同時與稅務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督之間的關(guān)系還未理順。財政預(yù)算管理從編制到?jīng)Q算缺乏一定的制度約束管理。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要從綜合財政的角度來加強財政的預(yù)算管理。一是要規(guī)定好綜合預(yù)算管理的范圍,包括預(yù)算內(nèi)、外及其它資金的收支管理;二是完善配套管理制度,即預(yù)算內(nèi)、外收支報表制度;三是切實搞好復(fù)式預(yù)算,改善單式預(yù)算的編制習(xí)慣。財政支出結(jié)構(gòu)目前不僅體現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)、外,而且具體的資金支出范圍也不合理,主要是專項經(jīng)費和經(jīng)常費用(人頭費用和公用費用等)區(qū)分不合理,經(jīng)常費用所占比重過大。目前,應(yīng)把“吃飯、要飯”財政支出范圍規(guī)范化。1)精簡機構(gòu),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制進行全面清理,重新定崗定編。特別對九年義務(wù)教育教師編制,從嚴(yán)控制。2)實行按人頭計算包干的辦法,超支不補,結(jié)余留用。3)對事業(yè)單位,特別是有收入的事業(yè)單位人員工資應(yīng)全部與財政脫鉤。4)對教師和行政人員工資實行專戶儲存,只進不出,保證其按期發(fā)放后,再開支其它費用。

(三)合并機構(gòu),健全農(nóng)村稅收征管體系,強化征管,確保財政收入逐年遞增。國稅、地稅分局,按鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃和財政所實行合署辦公,其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與地稅合并,成立財稅所,實行縣鄉(xiāng)雙重領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一組織征收地方工商各稅、農(nóng)業(yè)稅收及其預(yù)算內(nèi)、外的各項收入。建立農(nóng)村協(xié)稅、護稅網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村地方稅種涉及千家萬戶,稅源分散、業(yè)務(wù)量大,特別是將要實行的農(nóng)村“費改稅”政策,每年的稅源清查、檔案建設(shè)更需要做大量細致的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立協(xié)稅、護稅領(lǐng)導(dǎo)組織,負責(zé)本鎮(zhèn)的征管秩序,協(xié)調(diào)征管工作中出現(xiàn)的問題,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入任務(wù)的圓滿完成,使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入總額占全縣GDP的比重逐年提高,最后達到國家財政收入占GDP的同步增長。我國目前實行的是分散支付制度,建立和完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,是完善分稅制管理體制的重要環(huán)節(jié)。各級政府間的收入能力與其支出需要不一致,是進行財政轉(zhuǎn)移支付的重要原因。若縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行轉(zhuǎn)移支付,可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增加一個穩(wěn)定的來源,可以彌補因經(jīng)濟發(fā)展緩慢帶來的收入不足。在“十五”期間,應(yīng)首先根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入情況算出財力缺口,再以近三年來各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均財力為基數(shù)確定每年的增長率,然后再乘以財力基數(shù),得出標(biāo)準(zhǔn)財力,與年初預(yù)算支出相比較,其收入差額應(yīng)為每年縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付的財力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外管理工作已開始多年,統(tǒng)管的范圍逐年擴大,統(tǒng)管數(shù)額逐年增加。這對嚴(yán)肅財政紀(jì)律、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難發(fā)揮了重要作用。但同時也出現(xiàn)一些問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度不健全;二是預(yù)算外資金收費票據(jù)管理混亂、多頭領(lǐng)用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以全面控制;三是資金上繳項多,監(jiān)督困難。因此應(yīng)采取有效措施,予以強化和規(guī)范。一要加強票據(jù)管理,變多頭領(lǐng)用為一頭領(lǐng)用。即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅所統(tǒng)一領(lǐng)來,再由各用款單位統(tǒng)一領(lǐng)去,然后統(tǒng)一上繳縣財政保存的“三統(tǒng)一”制度。這是管理好預(yù)算資金的第一關(guān)。二要改革資金管理辦法。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政事業(yè)性收費和罰沒收入,變目前的“專戶儲存”為“上繳國庫”,統(tǒng)一納入財政綜合預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過“人大監(jiān)督”將按各單位的開支情況,核算在其不超過上繳國庫數(shù)額的前提下,根據(jù)正常需要,按月?lián)芸睢Ｈ?guī)范單位的財務(wù)收支,加強財務(wù)監(jiān)督。財政部門應(yīng)成立會計結(jié)算中心,直接管理各單位委派會計人員。這樣才能把預(yù)算外資金逐步納入規(guī)范化、法制化管理軌道。